Законодательство по охране труда

Вальтер Зваард, Москва, август 1996 г

В последние двадцать лет в рамках Европейского Союза большое внимание уделялось развитию законодательства в области безопасности и гигиены труда. В настоящее время задачей стран Европейского Союза является внедрение этого законодательства, а также обязательное его соблюдение. В дальнейшем Европейский Союз будет особенно поощрять неюридические действия, тесно работая с неофициальными партнерами, такими как отдельные работники и организации работодателей, а также страховыми компаниями, в целях создания безопасных и здоровых условий труда.

В настоящее время Европейский Союз состоит из пятнадцати западноевропейских стран. В рамках европейского законодательного процесса важную роль играют четыре органа. Сюда входят, в первую очередь, Европейская Комиссия, действующая как исполнительный комитет, и Совет, состоящий из представителей государств-членов. В конечном счете, Совет решает вопросы почти по всем законодательным предложениям Европейской Комиссии.

В-третьих, существует Европейский Парламент, включающий 626 представителей государств, объединенных в Сообщество и, наконец, важную роль играет Суд. Его основная задача - обеспечить "чтобы при толковании и применении этого Договора соблюдался закон" (Статья 164 Договора ЕС).

В то же время государства-члены должны уважать " правомочность решений Суда в отношении разногласий, касающихся толкования или применения Договора " (Статья 219 Договора ЕС).

Европейский Союз использует три типа документов, юридически обязывающих государства-члены: инструкции, директивы и решения. Эти документы направляются Совету и Европейской Комиссии в целях выполнения ими заданий согласно положениям Договоров.

В области безопасности и гигиены труда важное значение имеют директивы. Директива - это документ, обязывающий в отношении результата, который должен быть достигнут каждым государством-членом, которому она (директива) адресована, но оставляющий выбор формы и метода реализации на усмотрение национальных органов управления. Директива является гибким документом, позволяющим органам управления государства-члена интерпретировать ее в национальном законе в наиболее приемлемом виде.

Европейская законодательная деятельность в области
безопасности и гигиены труда

С момента создания Европейских Сообществ в 1951 г большое внимание уделялось вопросам безопасности и гигиены труда. Прежде всего, Европейский Союз пытался подойти к решению данной проблемы путем сбора информации, во-вторых, содействуя сотрудничеству и координации между государствами-членами и, в-третьих, с помощью законодательства на уровне Сообщества.

Очень важным в отношении безопасности и гигиены труда на европейских рабочих местах являются две статьи Договора ЕС: Статья 100А и Статья 118А. Статья 100А дает возможность Сообществу разрабатывать законодательство и основные принципы в целях стимулирования внутреннего рынка. В данной Статье в явном виде заявлено, что отправной точкой в этом вопросе является высокий уровень защиты здоровья, безопасность труда, окружающей среды и потребителей.

Статья 118А Договора ЕС посвящена, в особенности, безопасности и гигиене труда работников и констатирует, что Сообщество должно стимулировать улучшение условий труда в государствах-членах, что оно должно поощрять согласование законодательств в этой области и что новое законодательство не должно препятствовать развитию малых и средних предприятий.

Единый Европейский Закон 1986 г позволял Европейскому Союзу принимать директивы путем голосования большинством голосов. После ратификации данного Закона Европейская Комиссия опубликовала свою программу действий по безопасности и гигиене труда. В результате наличия Статьи 118А в Договоре ЕС, а также третьей программы действий Комиссия представила много предложений в директивы по безопасности и гигиене труда.

В 1989 г Европейское Сообщество опубликовало важную рамочную директиву 89/391/ЕЕС, официально известную как " директива о введении мер, в целях содействия улучшениям в области безопасности и гигиены труда работников " (в дальнейшем "рамочная директива"). Ее введение накладывало ряд основных обязанностей по безопасности и гигиене труда, в особенности, на работодателя.

Директива распространяется на все сектора деятельности, как в государственном, так и в частном секторах. Она устанавливает минимум стандартных норм и требований по вопросам безопасности и гигиены труда. Рамочная директива основана на Статье 118А Договора ЕС. Следует, однако, упомянуть, что директивы по безопасности продукции (такие, как директива в отношении оборудования), основанные на Статье 100А Договора ЕС, также соответствуют безопасности и гигиене труда.

На основе рамочной директивы был принят ряд, так называемых, "отдельных директив", каждая из которых включает общие положения рамочной директивы.

Предметом этих отдельных директив являются: использование индивидуальных защитных средств, требования к ручной обработке грузов, риск подверженности воздействию канцерогенов, а также риски воздействия биологических элементов. Рамочная директива и отдельные директивы были включены (а в некоторых странах еще предстоит включить) в национальные законы. Способ принятия законов в разных странах различный, ввиду того, что национальные системы законодательств в государствах-членах в значительной степени различаются между собой.

Существуют различные проблемы, связанные с внедрением директивы в разных европейских государствах-членах. Прежде всего, очень трудно получить надежную (и сопоставимую) информацию, касающуюся различных государств-членов. Ввиду различий в языках и правовых системах информация предоставляется, главным образом, самими государствами-членами. В некоторых случаях эта информация оказывается необъективной (предвзятой).

Во-вторых, существует различие между принятием закона и изменением повседневной практики. Например, некоторые государства-члены, вообще известные как имеющие довольно плохие условия труда, оказались первыми во внедрении рамочной директивы (на бумаге), в то время как странам со сравнительно хорошими условиями труда понадобилось довольно продолжительное время для внедрения указанной директивы. В более общем плане - влияние законодательства на повседневную практику легко переоценить.

Во многих странах едва ли состоялся национальный социальный диалог с привлечением работодателей и работников. Это означает, что в таких случаях изменение национального законодательства сводилось к вновь написанным законам и бумажной работе, едва ли меняя что-либо на практике.

Общепризнанно, что часто самые плохие условия труда могут встречаться в малых и средних компаниях. Более крупные компании имеют своих собственных экспертов, комитеты по безопасности труда, хорошо информированных и организованных работников. Более мелкие предприятия лишены всего этого, и существует опасение, что внедрение любого закона вообще едва ли изменит это положение.

Перенос директив

Европейская директива не является законом в строгом смысле этого слова. Государства-члены являются ответственными за внедрение и соблюдение своего собственного национального законодательства. В целях внедрения необходимо перенести директивы в законодательную систему каждого государства-члена. Процент перенесенных директив в различных государствах-членах колеблется между 85% и 95%.

Во многих Европейских странах национальное законодательство по безопасности и гигиене труда заложено в различные законы. Часто на вопросы безопасности и гигиены труда обращают внимание одна или более статей конституции. Эти принципы обычно включаются и в другие национальные акты по безопасности и гигиене труда. Конечной целью этих законов является улучшение условий труда. Важнейшими средствами достижения этой цели считаются информация, обучение и участие работников.

В Испании, например, на таком законе основано создание фонда для улучшения условий труда, финансируемого за счет государственных средств и, частично, за счет взносов страховых ассоциаций, которые покрывают риски, связанные с работой. Руководство фондом осуществляют региональные правительственные органы при участии работников и работодателей.

Большинство национальных законов регламентируют нормальные условия труда, распространяются на государственных служащих административных органов и содержат обязательства производителей и импортеров. Однако часто из их числа исключаются полиция, военные объекты и тюрьмы.

Основные функции административных органов, записанные во многих законах, это - обеспечение технических консультаций, контроль внедрения и санкционирование административных нарушений.

Европейские разработки в области законодательства

Направление, в котором развивается европейское законодательство в настоящее время, характеризуется следующими особенностями (заметим, однако, что по некоторым вопросам наметились различия между странами, обусловленные культурными особенностями):

• В Европейском Союзе существует тенденция к отмене государственного регулирования, т.е. к сокращению (и улучшению качества) законодательства. Более того, предполагается, что будущее европейское законодательство должно быть менее сложным, последовательным по своей сути и исключать ограничения в отношении развития малых и средних предприятий. Общепризнанно, что именно эти предприятия играют очень важную роль в экономиках всех государств-членов, поскольку они создают большую часть рабочих мест. Любое предполагаемое будущее законодательство должно усиливать их позицию, а не ослаблять ее. Это относится также и к законодательству по безопасности и гигиене труда. В Российской Федерации отсутствуют видимые тенденции к сокращению объема законодательства.
• В западноевропейских странах вопросы безопасности и гигиены труда все больше и больше переносятся на социальных партнеров в рамках компаний. Существует тенденция влияния на условия труда "на расстоянии", т.е. правительство только формулирует общие правила и оставляет детали на усмотрение социальных партнеров. Это означает, что все стороны (работодатели, работники, правительство) вовлечены в создание и внедрение нового законодательства. Кроме того, для контроля условий труда используются коллективные соглашения и переговоры между работодателями и Рабочими Советами.

В настоящее время подчеркивается, что принятие решений не должно оставаться за правительством или экспертами. Правительство и эксперты, в сущности, играют роль, имеющую ограниченное значение; правительство предлагает основные рамки, а эксперты дают советы работодателям и работникам, необходимые для принятия ими решений.

• В последнее время Европейская Комиссия перенесла свои усилия с разработки дополнительного законодательства на его внедрение. Внедрение должно действительно привести к улучшению условий труда. Это требует должного соблюдения законодательства. С другой стороны, законодательство (а также его соблюдение) является только одним из средств улучшения повседневной практики на рабочих местах. Становится все более и более ясным, что для стимулирования всех участвующих сторон к улучшению условий труда, следует использовать также неюридические меры. Как частный пример, можно указать обеспечение информацией, подготовку и обучение (в дополнение к инструктажу и обучению, предусмотренным в соответствии с законодательством). В качестве другого примера можно указать усиливающуюся важную роль, которую играют страховые компании в некоторых западных странах.
• Разделение между безопасностью труда и охраной здоровья существует в некоторых европейских странах, в особенности на уровне профессиональных работников. Европейская тенденция, однако, предусматривает интегральный подход. В более крупных компаниях подход к этим вопросам осуществляется на основе даже более широкой перспективы: при "управлении риском" конечной целью является контроль потерь, при котором под "потерями" подразумеваются также финансовые потери, связанные, например, с кражами, коррупцией, пожарами и стихийными бедствиями.
• В европейской рамочной директиве (так же, как и во многих недавно принятых законах) вопросы риска и оценки риска играют центральную роль. Оценка риска предопределяет необходимость действий. Такой подход в некоторой степени противоположен подходу, при котором необходимость улучшений диктуется системой стандартов, разрабатываемых правительством. Оценка риска не обязательно включает использование современных методов и математического аппарата. Вообще, средства, используемые для оценки риска, должны определяться различными факторами.

В большинстве стран реализацию рамочной директивы можно найти, главным образом, в одном национальном законе. Кроме такого закона большинство государств-членов имеют, однако, различные соответствующие законы и указы, а также десятки технических правил, относящихся к очень конкретным вопросам условий труда или технических условий. Некоторые из них включают европейские директивы (такие, как директивы о шуме на рабочем месте, винилхлоридных мономерах, свинце, асбестах, физических и биологических веществах на производстве), а другие регулируют такие вопросы, как работа с оборудованием высокого или низкого давления, электричество, безопасность на строительных площадках, подъемниках и т.д. Кроме того, некоторые коллективные трудовые соглашения в значительной степени регулируют вопросы безопасности и гигиены труда.

Обязанности работников и работодателей

После внедрения рамочной директивы национальная законодательная система включает обязанности работников и работодателей. Для иллюстрации приводятся некоторые возможные обязанности и примеры различных государств-членов:

Обязанности работодателей

Работодатели должны избегать рисков и оценивать возможные риски, связанные с работой, бороться с первопричинами их происхождения, приспосабливать рабочее место под работника, учитывать изменение технических условий, планировать предупредительные меры, принимать общие профилактические меры вместо отдельных мер, давать инструкции работникам. Обязанностью работодателя является также информирование, обучение и консультирование работников.

Предварительные и периодические медицинские обследования работников являются добровольными, но они должны быть обязательными, если работа связана со специфическими опасностями или обращением с опасными веществами.

Работодатель должен назначать работников для выполнения деятельности, связанной с предупреждением риска, либо указывать сторонних специалистов или службы для выполнения этой задачи.

Права работников

Одним из прав работников является прохождение обучения, получение информации и консультаций по всем вопросам, связанным с безопасностью труда. Кроме того, они имеют право отказа от работы, если существует серьезная и неотвратимая опасность. Это право предоставлено на усмотрение работников.

Часто работники имеют право избирать делегатов или представителей по профилактическим мерам. Ими являются работники, специализирующиеся на вопросах безопасности и гигиены труда. Количество делегатов должно зависеть от численности работников компании.

В числе некоторых вопросов, входящих в их компетенцию являются: сотрудничество с руководством по вопросам безопасности и гигиены труда, проведение консультаций до принятия компанией решений, присоединение к инспекторам труда во время их посещений и посещение рабочих мест.

Работники имеют право участвовать в Совете или Комитете по безопасности и гигиене труда. Такой комитет формируется из делегатов и специалистов по безопасности труда, назначаемых работодателями во всех компаниях с численностью, превышающей 50 работников.

Некоторые из основных вопросов, входящих в их компетенцию - это участие в разработке планов по безопасности труда, содействие инициативам в области безопасности и гигиены труда, документы или официальная информация, либо отчеты, ущерб, нанесенный здоровью, осуществление ежегодной регистрации ....

Обязанности работников

Работники имеют ряд обязанностей. Одна из них - заботиться о профилактических мерах и безопасности труда, а также о собственной безопасности. Более того, они должны надлежащим образом использовать инструмент, оборудование и индивидуальные защитные средства. Работники должны информировать работодателя о любой опасной ситуации, сотрудничать с администрацией и работодателем, и на них могут накладываться санкции в случае, если они не выполняют этих обязательств.

Закон также изменяет систему наказаний, увеличивая штрафы (до 800 тыс. долл.), включая возможное закрытие компании, временное или окончательное, а также запрещение на получение государственных контрактов, если предприятие признано виновным в уголовных нарушениях, связанных с безопасностью труда, либо ответственным за серьезные нарушения, а также административные штрафы.

Организация охраны труда на рабочем месте

Безопасность и гигиена труда требуют действий на всех уровнях общества. Организация охраны труда на национальном уровне может быть комплексной и будет успешной лишь в том случае, если все участвующие стороны желают сотрудничать и преодолевают бюрократические барьеры.

В большинстве европейских стран работники и их организации имеют сильное влияние на весь процесс, начиная от разработки законодательства и кончая реальным введением его в действие на рабочих местах. Следует подчеркнуть, что рабочее место - это все то, что имеется в виду, когда мы говорим о безопасности и гигиене труда. Поэтому хорошее сотрудничество между работодателем и работниками на производстве является фундаментом для создания благоприятных условий труда.

Как пример, в финской системе делегат по охране труда играет ключевую роль. Такой делегат избирается работниками. Его задачи, а также время, которое он может использовать на их выполнение, определяются в коллективном трудовом соглашении между работодателями и работниками. В промышленности и на строительных площадках имеются, кроме того, представители по охране труда в каждом из отделов, которые действуют в качестве помощников делегатов по охране труда. В соответствии 5с финским законодательством на каждом производственном предприятии с численностью более двадцати работников должен быть создан комитет по охране труда. Этот комитет состоит из работников, представителей работников и работодателей и часто принимает решения в отношении мер, которые должны быть реализованы в области безопасности и гигиены труда.

Финский фонд производственной среды играет важную роль в финансировании проектов НИОКР в области безопасности труда. Он поддерживается за счет страховых взносов от несчастных случаев, выплачиваемых работодателями. Административно фонд подчинен Министерству труда.

Задачей Фонда является поддержка исследований, связанных с трудовой деятельностью и применением результатов на практике. Фонд финансирует также деятельность Центра охраны труда. Решения по финансированию принимаются Советом Фонда. В совете представлены все основные организации по труду.

Центр охраны труда является учебным, информационным и обслуживающим учреждением, предназначенным для оказания услуг центральным организациям на рынке труда. Его основными функциями являются экспертные услуги, связанные с развитием условий труда. Центр занимается также обучением работников, информационным обслуживанием и публикацией материалов.

Центр поддерживает независимые разработки рабочих мест путем оказания экспертных услуг и предложения методов оценки или улучшения производственной среды. Кроме того, он обеспечивает всестороннюю подготовку и организует курсы обучения, составленные в соответствии с потребностями каждого отдельного производственного подразделения. Обучение проходит в виде отдельных занятий, либо может дополняться самообучением и разработкой заданий, выполняемых на рабочем месте.

Резюмируя изложенное, можно заключить, что подход в отношении инспекции рабочих мест в западноевропейской системе основан на сотрудничестве между работодателем и работниками, а также на ведомственных инспекциях, имеющих рекомендательный характер.

Заключение о введении в действие на национальном уровне

Согласование юридических рамок безопасности и гигиены труда в Европейском Союзе не означает, что реальные условия труда одинаковы по всему Союзу. Тем не менее, можно сделать несколько заключений.

Прежде всего, необходимо включить или перенести европейские директивы в национальные правовые рамки таким образом, чтобы их содержание могло бы должным образом проводиться в жизнь. Это не означает, что изменение национальных законов автоматически улучшает условия труда или решает все проблемы безопасности и гигиены труда.

Для улучшения условий труда требуется больше, чем изменение национальных законов. Это достигается путем использования информации, обучения, участия и консультаций с работниками и их представителями. Кроме того, очень важен также вклад стимулируемых и хорошо информированных работодателей. Для того, чтобы стимулировать работодателей, необходимо подчеркивать, что прямые и косвенные финансовые потери компании являются следствием производственных несчастных случаев.

Экономический подход к проблемам безопасности и гигиены труда необходим, но недостаточен. Эта проблема связана с жизнью и уровнем жизни людей.

Хотя вопросы рабочих условий относятся, главным образом, к работникам и работодателям, это касается также государственных властей и общества в целом, поскольку жизнь, здоровье и безопасность труда представляют ценности, предусмотренные конституцией.

Более того, невозможно отделить проблемы безопасности и гигиены труда от других вопросов в области условий труда, таких как продолжительность рабочего времени, зарплата, время отдыха, отпуска. Улучшение одного из этих компонентов часто оказывает положительное влияние на остальные.

Предполагается, что правительство и администрация поддержат работодателей и профсоюзы путем их организации, информирования и проведения исследований в целях улучшения стандартов в области охраны и условий труда. Действия всех правительственных уровней должны быть скоординированы.